Commençons par les définitions.
Quand j’ai écrit cet article en anglais, j’ai remarqué que le dictionnaire Oxford définissait la définition de ‘oversight’ comme l’action de suivre quelque chose avec inspection, soin, direction, contrôle, les synonymes les plus proches de ce type de suivi désigné par les donneurs à leurs programmes de développement international.
Je découvre maintenant que le mot et sa définition dans le Larousse sont plus utile pour le but de cet article: ‘suivi’ est défini comme l’ensemble des opérations consistant à suivre et à contrôler un processus pour parvenir dans les meilleures conditions au résultat attendu. En même temps, il est défini comme le contrôle permanent, sur une période étendue, d’une activité, dans notre cas, l’activité d’acheter quelque chose.
La clarté des définitions est un point important. ‘Achats’, dans ce contexte, couvre le processus de planning, d’approvisionnement et de contractualisation des biens et des services.
Développement international. Ce n’est pas évident à couvrir comme terme. Le plus souvent associé aux efforts des donneurs (pays donateurs et des agences de développement) d’améliorer la qualité de vie dans les pays en développement (c’est-à-dire les récipiendaires des différentes formes d’aide), de soutenir leur croissance économique vers une éventuelle autonomie.
Que signifie le suivi des achats en développement international?
Le suivi des achats est l’une des stratégies clé que les donneurs utilisent pour atténuer le risque fiduciaire de leurs programmes d’aide.
Le suivi local ou à distance du programme et celui fiscal sont aussi des mécanismes qui vont de pair avec le suivi des achats. Le décaissement des fonds est conditionné par l’accord de l’agent suivi d’achats et de l’agent fiscal; les programmes ont besoin d’une gestion rigoureuse pour rester sur la bonne voie dans l’accomplissement des objectifs. Le succès du programme, le versement des fonds et l’adhésion à la loi nationale des achats ne sont pas dépendants de l’un ou l’autre mécanisme.
Pourquoi le risque fiduciaire se produit-il?
Du point de vue des achats, la probabilité que les fonds d’aide confiés à d’autres parties de ne pas contribuer à l’atteinte des objectifs attendus existe quand les systèmes des donneurs ne sont pas utilisés. Le système des achats appartient soit au pays récipiendaire, comme élément du système de gestion des finances publiques, soit il est parallèle, confiés à des tierces parties (ex. des organisations privées). Les donneurs orientent l’aide financier à travers l’un ou l’autre de ces deux systèmes, et ce choix est la suite d’une analyse nécessaire dans le cadre de l’appui non-budgétaire. L’identification, l’évaluation et la gestion du risque fiduciaire est au sein du cycle de la vie du programme.
Comment le suivi des achats peut atténuer un tel risque?
Quand on utilise le système d’achats du pays récipiendaire pour des sorties financées par les donneurs, le besoin de suivre les achats est issu des faiblesses dans exécution du système du bénéficiaire, même s’il est puissant par la conception. Les défis de la transparence, du renforcement des capacités pour utiliser pleinement les systèmes disponibles, et l’exposition à la manipulation de la part des parties moins dévouées sont autant de facteurs qui créent un écart entre la conception et l’exécution.
Le suivi des achats consolide des jalons typiques du processus pour l’évaluation de la conformité et de la performance sous l’autorité d’une seule entité. Cette entité souvent appelée Agent Suivi Achats (Procurement Oversight Agent – POA) surveille, informe les donneurs et est le gardien des normes de qualité dans le système national des achats publiques. Le POA aussi conseille en matière de politiques et techniques, fait des recommandations pour des améliorations durables et fournit un soutien constant.
Le POA a un mandat moins strict, limité par la portée du programme, par rapport à celui de l’organisme national de suivi des achats du pays récipiendaire. Celui-ci a plus d’autorité à contrôler, à initier des politiques étendues, à évaluer et à mettre en œuvre les règlements des achats publics, au niveau du pays.
Pourquoi utiliser cependant le système du pays récipiendaire au lieu du système parallèle du donneur?
C’est très commun et bien sûr idéal d’établir quel système est préférable pour le programme pendant la conceptualisation et la planification. La décision dépend des facteurs tels que les objectifs du programme, les résultats de l’évaluation du système national des achats, la partie de l’aide qui utilise le système national, en quelle mesure il est prévisible et en quelle mesure le système national doit être modifié pour atteindre certaines exigences des donneurs. Des avantages tels que la réduction des coûts de transactions, la durabilité à long terme pour le bénéficiaire, la transparence augmentée pour les donneurs sont prises en compte contre les risques identifiés.
Pour aller plus loin.
Les arrangements entre les donneurs et les gouvernements partenaires, bénéficiaires d’aide financière sous la forme de l’appui non-budgétaire, comprennent habituellement un degré d’engagement des donneurs dans la gestion et le suivi quant à la dépense des fonds. La clarté concernant le degré d’engagement contribue à atténuer le risque de l’apparition du conflit d’autorité entre le suivi local et à distance du programme, d’un côté, et entre le suivi réalisé par les donneurs et les autres parties, de l’autre côté.
Si la décision d’utiliser le système d’achats du bénéficiaire est convenue, alors la présence d’un agent pour suivre les achats est une condition et une garantie contre le risque fiduciaire. Cela assure la transparence du processus, aligné aux normes internationales et aux meilleures pratiques concernant les achats. Au niveau stratégique, d’autres mécanismes pour atténuer les risques sont pris en considération par les donneurs, tels que des dérogations, un portfolio de moyens divers d’aide ou du support pour le renforcement des compétences. Au niveau opérationnel, l’évaluation du type ‘due diligence’, la révision annuelle ou les audits indépendants sont également importants.
Ce mécanisme de protection de suivi des achats présente aussi d’autres avantages moins évidents à long-terme pour le pays récipiendaire. Ces avantages sont au-delà de l’impact à court terme de l’éducation et au-delà de la charge de la discipline des achats ouverts, justes et transparents, perçue comme pesante. La présence et les actions de la POA agissent comme un catalyseur pour que les pays récipiendaire renforcent leurs propres compétences. Les efforts consacrésà l’amélioration des systèmes nationaux pour informer les donneurs conduisent à des systèmes plus robustes que ceux dédiés à l’auto-surveillance.
Le suivi des achats, indépendamment du secteur, est un mécanisme à double usage qui peut être utilisé soit pour le renforcement du système des achats du pays récipiendaire, soit pour l’atténuation du risque fiduciaire du donneur, soit les deux.
La personne représentant le POA est caractérisée par une expérience approfondie dans les achats, dans le développement international, par la fermeté et un comportement éthique et incorruptible.
Et souvent aux cheveux gris.