Commençons par les définitions.
Surveillance. L’ensemble des opérations consistant à suivre et à contrôler un processus pour parvenir dans les meilleures conditions au résultat attendu. En même temps, est défini comme le contrôle permanent, sur une période étendue, d’une expérience. Dans notre cas, l’expérience d’acheter quelque chose.
Approvisionnement. Dans ce contexte, couvre le processus de planning, d’achat et de contracter des biens et/ou des services.
Développement international. Ce n’est pas évident à couvrir comme terme. Le plus souvent associé aux efforts des donneurs (privés ou institutionnels) à améliorer la qualité de vie dans les pays en voie de développement (c’est à dire les bénéficiaires des différentes formes d’aide), de soutenir leur croissance économique vers une éventuelle autonomie.
Que signifie la surveillance des approvisionnements dans le développement international?
La surveillance des approvisionnements est une des stratégies clé que les donneurs utilisent pour atténuer le risque fiduciaire des leurs programmes d’aide.
La surveillance local ou à distance du programme ainsi que le suivit financier, sont aussi des mécanismes qui vont de pair avec le suivi de l’approvisionnement. Les fonds sont conditionnés par l’accord de l’agent suivi de l’approvisionnement et de l’agent fiduciaire; les programmes ont besoin d’une gestion rigoureuse pour rester sur la bonne voie dans l’accomplissement des objectifs. Le succès du programme, le versement des fonds et l’adhésion à la loi nationale des achats ne sont pas dépendants de l’un ou l’autre mécanisme.
Pourquoi le risque fiduciaire se produit-il?
Du point de vue de l’approvisionnement, la probabilité que les fonds d’aide confiés à d’autres parties de ne pas contribuer à l’atteinte des objectifs attendus existe quand les systèmes des donneurs ne sont pas utilisés. Le système des achats appartient soit au pays bénéficiaire, comme élément du système de gestion des finances publiques, soit il est parallèle, confiés à des tiers parties (ex. des organisations privées). Les donneurs orientent l’aide financière à travers l’un ou l’autre de ces deux systèmes, et ce choix est la suite d’une analyse nécessaire pour l’appui non-budgétaire. L’identification, l’évaluation et la gestion du risque fiduciaire est au sein du cycle de la vie du programme.
Comment la surveillance de l’approvisionnement peut atténuer un tel risque?
Quand on utilise le système d’achats du pays bénéficiaire pour des approvisionnements financés par les donneurs, le besoin de suivre les achats est issu de la faiblesse de l’exécution du système du bénéficiaire, même s’il est conceptuellement durable. Les défis de la transparence, du renforcement des capacités pour utiliser pleinement les systèmes disponibles, et l’exposition à la manipulation de la part des parties moins dévouées sont autant de facteurs qui créent un écart entre la conception et l’exécution.
La surveillance de l’approvisionnement consolide des jalons typiques du processus pour l’évaluation de la conformité et de la performance sous l’autorité d’une seule entité. Cette entité souvent appelée Agent Surveillance de l’Approvisionnement (Procurement Oversight Agent – POA) surveille, informe les donneurs et il est le gardien des normes de qualité dans le système national des achats publics. Le POA aussi conseille en matière de politiques et techniques, fait des recommandations pour des améliorations durables et fournit du support constamment.
Le POA a un mandat moins strict, limité par la portée du programme, par rapport à celui de l’organisme national de surveillance de l’approvisionnement du pays bénéficiaire. Celui-ci a plus d’autorité à contrôler, à initier des politiques étendues, à évaluer et à mettre en œuvre les règlements des achats publics, au niveau du pays.
Pourquoi utiliser cependant le système du pays bénéficiaire à la place du système parallèle du donneur?
C’est très commun et bien sûr idéal d’établir quel système est préférable pour le programme pendant la conceptualisation et la planification. La décision dépend des facteurs tels que les objectifs du programme, les résultats de l’évaluation du système national des achats, la partie de l’aide qui utilise le système national, en quelle mesure il est prévisible et en quelle mesure le système national doit être modifié pour atteindre certaines exigences des donneurs. Des avantages tels que la réduction des coûts de transactions, la durabilité à long terme pour le bénéficiaire, la transparence augmentée pour les donneurs sont prises en compte contre les risques identifiés.
Les arrangements entre les donneurs et les gouvernements partenaires, bénéficiaires d’aide financière sous la forme de l’appui non-budgétaire, comprennent habituellement un degré d’engagement des donneurs dans la gestion et la surveillance quant à la dépense des fonds. La clarté concernant le degré d’engagement atténue le risque de l’apparition du conflit d’autorité entre le suivi local et à distance du programme, d’un côté, et entre le suivi réalisé par les donneurs et les autres parties, de l’autre côté.
Si la décision d’utiliser le système d’achats du bénéficiaire est convenue, alors la présence d’un agent pour suivre les achats est une condition et une garantie contre le risque fiduciaire. Cela assure la transparence du processus, aligné aux normes internationales et aux meilleures pratiques concernant les achats. Au niveau stratégique, d’autres mécanismes pour atténuer les risques sont pris en considération par les donneurs, tels que des dispenses, un portfolio de moyens divers d’aide ou du support pour le renforcement des compétences. Au niveau opérationnel, l’évaluation du type ‘due diligence’, la révision annuelle ou les audits indépendants sont également importants.
Ce mécanisme de protection de surveillance des achats présente aussi d’autres avantages, moins évidents, à long-terme pour le pays bénéficiaire. Ces avantages sont, au-delà de l’impact à court terme de l’apprentissage et au-delà de l’imposition, d’achats justes et transparents. La présence et les actions de la POA agissent comme un catalyseur pour que les pays bénéficiaires renforcent leurs propres compétences. Les efforts dédiés à l’amélioration des systèmes nationaux pour informer les donneurs conduisent à des systèmes plus sains que ceux dédiés à l’auto-surveillance.
La surveillance des achats, indépendamment du secteur, est un mécanisme à double usage qui peut être utilisée soit pour le renforcement du système des achats du pays bénéficiaire, soit pour l’atténuation du risque fiduciaire du donneur, soit les deux.
La personne représentant le POA est caractérisée par une expérience exhaustive dans l’approvisionnement, dans le développement international, par la fermeté et un comportement éthique et incorruptible… et a souvent des cheveux gris.
